文章導(dǎo)讀

在大氣污染防治強(qiáng)化監(jiān)督中，強(qiáng)化監(jiān)督檢查組如何行使監(jiān)督檢查權(quán)；哪些“散亂污”企業(yè)會(huì)被淘汰取締；產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施的違法行為應(yīng)該如何查處……中國(guó)環(huán)境報(bào)編輯部特邀請(qǐng)專家就這些法律適用問題一一進(jìn)行解析。

根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)強(qiáng)化監(jiān)督方案》，強(qiáng)化監(jiān)督檢查從第10輪次開始，將圍繞清潔取暖及燃煤替代、工業(yè)爐窯污染治理、重污染天氣應(yīng)急措施等重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)情況，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)地方各級(jí)黨委政府及相關(guān)部門落實(shí)大氣污染防治責(zé)任，持續(xù)改善重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量，鞏固大氣污染防治成效。

在大氣污染防治強(qiáng)化監(jiān)督中，強(qiáng)化監(jiān)督檢查組如何行使監(jiān)督檢查權(quán)；哪些“散亂污”企業(yè)會(huì)被淘汰取締；產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施的違法行為應(yīng)該如何查處……中國(guó)環(huán)境報(bào)編輯部特邀請(qǐng)專家就這些法律適用問題一一進(jìn)行解析。

1、 哪些行為違反監(jiān)督檢查制度？

《大氣污染防治法》第29條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門及其環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)紅外攝像等方式，對(duì)排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料。實(shí)施檢查的部門、機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)為被檢查者保守商業(yè)秘密。

監(jiān)督檢查權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)管活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一項(xiàng)具有基礎(chǔ)性、普遍性的權(quán)力。在大氣污染防治強(qiáng)化監(jiān)督中，監(jiān)督檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取措施積極防治大氣污染，促使排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)管理，減少大氣污染物的排放、消除大氣污染事故隱患。

違反監(jiān)督檢查制度的主要表現(xiàn)為以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假、阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)和以暴力、威脅方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)等幾種形式。

以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的，應(yīng)依據(jù)《大氣污染防治法》第98條的規(guī)定責(zé)令改正，處以罰款。

阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰法》第50條處警告或者罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處罰款。本行為中的阻礙，是指行為人以主動(dòng)且非暴力、威脅的方式實(shí)施的阻撓、妨礙行為，如吵鬧、謾罵、無(wú)理糾纏、撕毀封條、拒不接受檢查情節(jié)惡劣等。

在執(zhí)法實(shí)踐中，具有下列情形之一的，可以認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”：

1.煽動(dòng)、糾集他人阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的；2.是聚眾阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的首要人員和骨干人員的；3.不聽人民警察教育勸阻的；4.潑灑污物阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的；5.搶奪、扣留、污損國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)使用的交通工具、公務(wù)標(biāo)志、器械等物品的；6.因阻礙執(zhí)行職務(wù)，造成國(guó)家、集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失的或者造成惡劣影響的；7.當(dāng)場(chǎng)撕毀執(zhí)法機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)的法律文書的；8.因阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員未能依法履行職務(wù)的。

以暴力、威脅方法阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，應(yīng)依據(jù)《刑法》第277條第1款規(guī)定，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。所謂暴力，是指對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施毆打、捆綁或者其他人身強(qiáng)制行為，致使其不能正常履行職務(wù)或者職責(zé)。所謂威脅，是指行為人以殺害、傷害、毀壞財(cái)產(chǎn)、破壞名譽(yù)等相恐嚇，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行精神強(qiáng)制，以迫使其放棄或者不正確履行職務(wù)或職責(zé)。

針對(duì)此類違法行為，查處時(shí)需要特別注意的是，對(duì)于尚未構(gòu)成違反治安管理行為的，不能由公安機(jī)關(guān)予以處罰。如對(duì)以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式拒不接受監(jiān)督檢查，或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假的行為，尚不屬于“阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重”的行為，不得適用行政拘留的處罰措施，更不能擅自追究其刑事責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于構(gòu)成犯罪的行為也應(yīng)該嚴(yán)厲打擊。

2、 不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施的，如何處罰？

《大氣污染防治法》第20條第2款規(guī)定，禁止通過(guò)以不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物。

實(shí)踐中，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，一些不法企業(yè)通過(guò)各種方式逃避監(jiān)管，違法排放大氣污染物。如有的為降低運(yùn)行成本，只在生態(tài)環(huán)境部門檢查時(shí)運(yùn)行防治污染設(shè)施，平時(shí)不運(yùn)行或者時(shí)開時(shí)停，造成大量污染物未經(jīng)處理直接排放，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境。對(duì)這些行為，必須予以嚴(yán)厲打擊。

根據(jù)《大氣污染防治法》第99條、第123條，《環(huán)境保護(hù)法》第63條的規(guī)定，對(duì)通過(guò)逃避監(jiān)管的方式違法排放大氣污染物的行為，應(yīng)處以罰款、責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉、按日連續(xù)處罰、對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以行政拘留等。

《大氣污染防治法》第45條規(guī)定，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施；無(wú)法密閉的，應(yīng)當(dāng)采取措施減少?gòu)U氣排放。產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，是指企業(yè)通過(guò)不同方式排放揮發(fā)性有機(jī)物或揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)活動(dòng)，以及排放揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的服務(wù)活動(dòng)。

根據(jù)《大氣污染防治法》第108條的規(guī)定，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，未在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，未按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施，或者未采取減少?gòu)U氣排放措施的，應(yīng)責(zé)令改正，處以罰款；對(duì)拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。

針對(duì)此類違法行為，查處時(shí)需要特別注意的是，根據(jù)《立法法》第92條的規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。《大氣污染防治法》第20條和第99條是一般規(guī)定，《大氣污染防治法》第45條和108條是特別規(guī)定。所以，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，未按照規(guī)定使用污染防治設(shè)施的違法行為應(yīng)依據(jù)《大氣污染防治法》第108條的規(guī)定予以處罰，而不應(yīng)適用《大氣污染防治法》第99條、第123條和《環(huán)境保護(hù)法》第63條的規(guī)定予以處罰。

3、淘汰類工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的執(zhí)法主體有哪些？

《大氣污染防治法》第27條規(guī)定，國(guó)家對(duì)嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行淘汰制度。生產(chǎn)者、進(jìn)口者、銷售者或者使用者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)停止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售或者使用列入規(guī)定目錄中的設(shè)備和產(chǎn)品。工藝的采用者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)停止采用列入規(guī)定目錄中的工藝。被淘汰的設(shè)備和產(chǎn)品，不得轉(zhuǎn)讓給他人使用。

我國(guó)的大氣污染很大程度上是由于企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中，使用落后的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品所導(dǎo)致的。這些落后的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的大量使用，導(dǎo)致大氣污染物的產(chǎn)生量和排放量居高不下，增加了末端處置的壓力。目前大多數(shù)企業(yè)的末端治理措施，只能在一定程度上控制大氣污染的進(jìn)一步惡化，不能從根本上改變或緩解大氣污染的現(xiàn)狀，其危害也很難通過(guò)源頭得到控制。

根據(jù)《大氣污染防治法》第101條規(guī)定，生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售或者使用國(guó)家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄中禁止的設(shè)備和產(chǎn)品，采用國(guó)家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄中禁止的工藝，或者將淘汰的設(shè)備和產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給他人使用的，應(yīng)責(zé)令改正，沒收違法所得，并處罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

針對(duì)此類違法行為，查處時(shí)需要特別注意的是，本類違法行為的執(zhí)法主體包括3類：一是縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門；二是出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)；三是海關(guān)，進(jìn)口行為構(gòu)成走私的，由海關(guān)依法予以處罰。

對(duì)嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的淘汰類工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，個(gè)人認(rèn)為，不屬于環(huán)評(píng)審批的范圍，不能由生態(tài)環(huán)境主管部門按“未批先建”和“未驗(yàn)先投”的違法行為進(jìn)行查處。

4 建筑施工未采取措施防治揚(yáng)塵污染，可否按日計(jì)罰？

《大氣污染防治法》第69條規(guī)定，施工單位應(yīng)當(dāng)在施工工地設(shè)置硬質(zhì)圍擋，并采取覆蓋、分段作業(yè)、擇時(shí)施工、灑水抑塵、沖洗地面和車輛等有效防塵降塵措施。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，在場(chǎng)地內(nèi)堆存的，應(yīng)當(dāng)采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋。暫時(shí)不能開工的建設(shè)用地，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)裸露地面進(jìn)行覆蓋；超過(guò)3個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綠化、鋪裝或者遮蓋。

建設(shè)施工及建筑材料運(yùn)輸過(guò)程中所造成的揚(yáng)塵污染，主要與施工過(guò)程中的管理有關(guān)。

根據(jù)《大氣污染防治法》第115條、第123條的規(guī)定，對(duì)建筑施工未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的行為，應(yīng)處以罰款，被責(zé)令改正拒不改正的，應(yīng)責(zé)令停工整治，可以按日連續(xù)處罰等。

值得注意的是，針對(duì)此類違法行為，縣級(jí)以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門按照職責(zé)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。但是由于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部尚未頒布實(shí)施按日連續(xù)處罰的部門規(guī)章，所以目前還鮮見按日連續(xù)處罰案例。

5 、哪些料堆經(jīng)營(yíng)者有揚(yáng)塵防治責(zé)任？

《大氣污染防治法》第72條第1款規(guī)定，貯存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料應(yīng)當(dāng)密閉；不能密閉的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置不低于堆放物高度的嚴(yán)密圍擋，并采取有效覆蓋措施防治揚(yáng)塵污染。

根據(jù)《大氣污染防治法》第117條的規(guī)定，對(duì)料堆經(jīng)營(yíng)者違法行為的行政處罰，是由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正，處以1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；被責(zé)令改正但拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治，可以按日連續(xù)處罰等。

針對(duì)此類違法行為，查處時(shí)需要特別注意的是，《大氣污染防治法》第72條和第117條列舉的是幾種最常見的易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料。此處的“等”字應(yīng)作“等外”理解，與煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土性質(zhì)一致的沙石、冶煉渣、化工渣、廢礦石、尾礦和其他工業(yè)固體廢物等，也屬于易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料。

6、 拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的，能否行政拘留？

《大氣污染防治法》第96條第1款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動(dòng)、組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。

根據(jù)《大氣污染防治法》第121條第2款規(guī)定，違反本法規(guī)定，拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工等重污染天氣應(yīng)急措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門處以罰款。

針對(duì)此類違法行為，查處時(shí)需要特別注意的是，對(duì)個(gè)別企業(yè)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)措施，不適用《大氣污染防治法》第121條第2款的規(guī)定予以處罰。此條款中的“等”字作等內(nèi)理解，即只適用于“拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工”。

有個(gè)別地方對(duì)拒不執(zhí)行重污染天氣應(yīng)急措施的，采取了行政拘留手段。其依據(jù)是《治安管理處罰法》第50條第1項(xiàng)的規(guī)定，即拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。此處需要注意的是，如果行為人拒不執(zhí)行的決定、命令，不是人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的，而是在一般情況下發(fā)布的，則不構(gòu)成本行為。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；中華人民共和國(guó)主席根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的決定和全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的決定，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)；國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

實(shí)踐中，縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要采取的應(yīng)急措施，個(gè)人認(rèn)為，尚不屬于人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令，也就不能依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1項(xiàng)的規(guī)定對(duì)行為人進(jìn)行行政拘留。

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